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中國政府網12日公布了國務院對國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行改革方案的批復。專家表示，這次改革呈現調定位、劃范圍、控風險三大亮點，對更好服務國家戰略、完善我國金融體系意義重大。
【國務院批復】
國務院關于同意中國進出口銀行
改革實施總體方案的批復
國函〔2015〕56 號
人民銀行：
《中國人民銀行關于中國進出口銀行改革實施總體方案的請示》(銀發〔2015〕75號)收悉。現批復如下：
一、同意人民銀行商有關單位提出的中國進出口銀行改革實施總體方案，請認真組織實施。
二、中國進出口銀行改革要強化政策性職能定位。堅持以政策性業務為主體，合理界定業務范圍，明確風險補償機制，提升資本實力，建立資本充足率約束機制，強化內部管控和外部監管，建立規范的治理結構和決策機制，把中國進出口銀行建設成為定位明確、業務清晰、功能突出、資本充足、治理規范、內控嚴密、運營安全、服務良好、具備可持續發展能力的政策性銀行，充分發揮在穩增長、調結構、支持外貿發展、實施“走出去”戰略中的功能和作用。
三、人民銀行要會同有關單位按照黨中央、國務院決策部署，根據方案要求和職責分工，加強協調配合，完善監督管理，抓緊做好后續工作，確保中國進出口銀行改革依法合規、穩妥有序推進。重大情況及時報國務院。
國務院
2015年3月20日
國務院關于同意國家開發銀行
深化改革方案的批復
國函〔2015〕55 號
人民銀行：
《中國人民銀行關于國家開發銀行深化改革方案的請示》(銀發〔2015〕74號)收悉。現批復如下：
一、同意人民銀行商有關單位提出的國家開發銀行深化改革方案，請認真組織實施。
二、國家開發銀行要堅持開發性金融機構定位。適應市場化、國際化新形勢，充分利用服務國家戰略、依托信用支持、市場運作、保本微利的優勢，進一步完善開發性金融運作模式，積極發揮在穩增長、調結構等方面的重要作用，加大對重點領域和薄弱環節的支持力度。通過深化改革，合理界定業務范圍，不斷完善組織架構和治理結構，明確資金來源支持政策，合理補充資本金，強化資本約束機制，加強內部管控和外部監管，將國家開發銀行建設成為資本充足、治理規范、內控嚴密、運營安全、服務優質、資產優良的開發性金融機構。
三、人民銀行要會同有關單位按照黨中央、國務院決策部署，根據方案要求和職責分工，加強協調配合，完善監督管理，抓緊做好后續工作，確保國家開發銀行改革依法合規、穩妥有序推進。重大情況及時報國務院。
國務院
2015年3月20日
國務院關于同意中國農業發展銀行
改革實施總體方案的批復
國函〔2014〕154號
人民銀行：
《中國人民銀行關于中國農業發展銀行改革實施總體方案的請示》(銀發〔2014〕308號)收悉。現批復如下：
一、同意人民銀行商有關單位提出的中國農業發展銀行改革實施總體方案，請認真組織實施。
二、中國農業發展銀行改革要堅持以政策性業務為主體。通過對政策性業務和自營性業務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制，確立以資本充足率為核心的約束機制，建立規范的治理結構和決策機制，把中國農業發展銀行建設成為具備可持續發展能力的農業政策性銀行。
三、人民銀行要會同有關部門和單位按照職責分工，加強協調配合，完善監督管理，抓緊推進相關后續工作，確保中國農業發展銀行改革工作依法合規、穩妥有序推進。重大情況及時報國務院。
國務院
2014年12月8日
【分析】
調定位：國開行首次明確為開發性金融機構
“此次改革最大的亮點之一是將國開行的定位，首次由一般政策性銀行明確為開發性金融機構。”中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇表示。
郭田勇介紹，開發性金融機構和政策性銀行的不同之處在于，前者完全以市場化運作支持國家戰略，只要是開發性項目都可介入;而后者有時會直接從事政策性融資，主要服務外貿、農業等特定領域。
對外經貿大學校長助理丁志杰告訴記者，開發性金融比一般政策性銀行投資周期更長、風險更高。國開行在這方面已經積累了豐富經驗，將其明確為開發性金融機構，就是希望其能在配合未來“一帶一路”等國家建設發展戰略上起到更多積極作用。
除調整國開行定位外，這次還明確，農發行改革要堅持以政策性業務為主體，進出口銀行改革要強化政策性職能定位。對此，丁志杰認為，這些表述的細微差別，反映了不同政策性銀行在現階段各自最需變革和調整的地方。經過20多年的發展，三家政策性銀行已經形成了各自特色和業務模式。
絲路基金董事總經理王建業說，當前面對經濟下行壓力，更加重視政策性銀行，不斷改革和調整其業務，將更好地發揮其在穩增長、調結構、支持外貿發展、實施“走出去”等戰略中的功能和作用。
劃范圍：避免與商業銀行業務過多重疊
明確了“是什么”，接下來就要解決“做什么”。這次改革明確提出，國開行和進出口銀行要合理界定業務范圍，農發行要通過對政策性業務和自營性業務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制。專家認為，這發出了調整業務結構、提升治理水平的清晰信號。
近年來，政策性銀行在積極做好政策性業務的同時，不斷拓展自營業務，一些商業銀行“抱怨”被“搶走”的生意越來越多。丁志杰表示，政策性銀行和商業銀行業務難免有交叉，但兩者應該是互補的關系，而不應過多重疊。未來改革應劃定政策性業務和自營業務邊界。
在王建業看來，確定業務范圍的更深層次意義是有助于改善政策性銀行運營環境、提升內部治理能力。“以進出口銀行為例，過去都是一個大盤子里‘抽肥補瘦’，用自營業務的贏利‘反哺’政策性業務的虧損。現在進行分賬管理后，將使銀行的資產負債管理更為清晰，權責管理更加明確，從而促進內部治理結構的調整和改善。
控風險：建立和強化資本充足率約束機制
與商業銀行相比，政策性銀行過去在資本充足率方面沒有明確標準。這次改革明確提出，進出口銀行和農發行確立以資本充足率約束機制，而已經進行過一輪改革的國開行要強化資本約束機制，相關表述體現了對政策性銀行管控風險、加強監管的要求。
“對政策性銀行資本充足進行監管十分必要，這是保障經營安全、防范金融風險的重要手段。”丁志杰說，過去有觀點認為，政策性銀行實行國家財政兜底，資本充足率無關緊要。實際上，既然是金融機構，就必須滿足一定比例的資本充足率要求。有了資本金充足率標準，監管也可以更到位。
王建業也表示，建立資本充足率約束機制一方面可以提高抗風險能力，另一方面還有助于降低政策性銀行資金成本。比如讓經營利潤全部作為資本補充金滾動發展，促進其業務拓展和政策性功能的發揮。建議參照大型非系統性銀行10.5%的資本充足率標準。
盡管提出了資本充足率的要求，但專家也認為政策性銀行應與商業銀行區別對待。“鑒于政策性銀行的特殊性和戰略性，既要計提足額撥備，約束盲目擴張;又要符合考慮政策性銀行經營壓力，最終要和國家戰略要求相適應。”郭田勇表示。
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